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三问“一行两会”金融监管新架构
发布日期:2018-4-23

(来源:界面新闻)


备受关注的金融监管体制改革方案终于落定。

今天(3月13日),国务院提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议的国务院机构改革方案的议案显示,将组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院直属事业单位;不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。

同时,该方案还显示,将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

简单总结一下:从目前已知的方案来看,我国的金融监管架构在中央层面体现为“一委一行两会”,即国务院金融稳定发展委员会(一委)、中国人民银行(一行)、中国银行保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会(两会)。

将银监会和保监会合并,从全球范围来看虽不常见,但这一改革方案实际上也算不得意外。2017年,中国金融四十人论坛(CF40)常务理事会副主席、中投公司原副总经理谢平就曾在CF40课题报告《中国金融改革的12个热点问题》中提出过“一行两会”的金融监管模式构想。此外,郭树清在去年年初赴任银监会主席时,亦曾有传闻称他将主导银保两会合并,媒体当时曾这样报道:“有接近监管层人士评价称,郭树清此次由山东省省长到银监会主席,属于平调,这种变动‘颇不寻常’,未来金融业可能会有有趣的事发生。”

多位专家对CF40编辑部表示,此次改革方案在一定程度上体现了“双峰监管”的思路,也可以看作是对“双支柱”调控框架的进一步完善,且合并银保两会亦有其内在合理性。


一、本次金融监管机构改革的逻辑?

根据此次改革方案,中国人民银行的职能新增了拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度;而合并后的中国银行保险监督管理委员会主要职责则为,依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳健运行,防范和化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。

从以上表述中可以看出,此次金融监管体制改革加强了央行的宏观审慎管理职能,从机构监管转向功能、审慎和行为监管,并加强对于金融消费者的保护,而这也是双峰监管模式的应有之义。

国际金融危机之后,双峰监管模式逐渐成为金融监管体制的主流。不久前,CF40成员、央行金融研究所所长孙国峰曾撰文介绍英国双峰监管的实践,他在文中指出,双峰监管的启示之一,就是中央银行应统筹监管系统重要性金融机构。CF40资深研究员、交行首席经济学家连平认为,大型系统重要性金融机构主要集中于银行和保险领域,此番合并银监会和保监会,有助于加强这方面的管理。

此外,本轮改革方案也可以看作是对“双支柱”调控框架的进一步完善。十九大报告指出要“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”,突出了宏观审慎政策的重要性。可以预见,“双支柱”调控框架也会通过本轮改革逐渐清晰。


二、为什么要合并银监会和保监会?

谢平在CF40课题报告《中国金融改革的12个热点问题》中曾指出,若参照双峰金融监管模式对我国当前的金融监管框架进行调整,具体将会涉及到银监会和保险会的合并,证监会的监管职责和权限保持不变。

谢平认为,之所以对银行和保险这两类金融机构进行合并,是因为其作为金融机构的功能和基于资本监管的原则基本相同。

CF40成员、央行研究局局长徐忠在今天发表的最新解读中对“银保合并”做出了进一步阐释。他表示,银行与保险在监管理念、规则、工具等方面具有相似性,对监管资源和监管专业能力也有相近的要求。例如,保险业“中国第二代偿付能力监管制度体系”(“偿二代”)以风险为导向,制定不同风险业务的资本金要求,就类似于银行监管中对银行资本充足率的监管要求,因而“偿二代”又被视为保险业的“巴塞尔协议III”(徐忠最新解读详见今日微信第2条)。

也有专家对CF40编辑部表示,银行和保险业务具有共同点,都属于间接融资,监管起来确有共通之处。

从现实情况来看,金融混业经营发展至今,金融机构的业务交叉越来越多,尤其是银行业与保险业的产品功能出现了交叉趋同,而两者从属的监管机构不同,已经造成了一些监管真空和灰色地带的出现。将银监会与保监会合并,也是在一定程度上适应金融业发展的新需求。

中央财经大学金融学院教授郭田勇则在接受媒体采访时称,从各个国家的情况来看,由于证券市场具有特殊性,证券市场的监管一般要由单独的监管机构来进行。


三、改革后的金融监管框架长啥样?

实际上,2017年召开的第五次全国金融工作会议已经指出了我国未来金融监管体制的运行思路。这次会议宣布设立国务院金融稳定发展委员会,提出要强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,并指出“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任。”

对于金融委的定位和具体职责,新华社此前通稿显示:金融委为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。主要职责为落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署;审议金融业改革发展重大规划;统筹金融改革发展与监管,协调货币政策与金融监管相关事项,统筹协调金融监管重大事项,协调金融政策与相关财政政策、产业政策等;分析研判国际国内金融形势,做好国际金融风险应对,研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策;指导地方金融改革发展与监管,对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。

不难看出,金融委为国务院层面机构,其级别应在“一行两会”之上,才能起到有效的监管协调作用。谢平在前述CF40课题报告中也曾阐述过对于金融委的构想:“在一行三会基础之上,建立有实权的金融稳定委员会。核心是明确责任追究机制,起草金融稳定委员会联合监管原则, 分解落实到金融监管的各个环节,建立至上而下的联合监管问责机制,确保金融稳定委员会工作不仅限于监管信息沟通,而是切实推动解决当前一行三会之间金融规则打架、对金融机构和产品 监管标准不统一、金融监管存在真空等问题,督促明确监管责任、 加强对系统重要性金融机构的监管和处罚、对一行三会有责任追 究权等,切实提升金融监管的权威性和有效性。”

央行行长周小川近日在十三届全国人大一次会议记者会上表示,国务院金融稳定发展委员会的办公室设在人民银行,这表明人民银行将在新的金融监管框架中起到更重要的作用。从此次改革方案中也可以看出,央行的宏观审慎管理职能正在加强。

此外,地方金融监管机构改革的大幕也已经拉开。第五次全国金融工作会议后不久,国务院发布“23号文”,首次明确了地方金融监管的对象是“7+4”。此后,山东、江苏、深圳等地的金融发展服务办公室陆续加挂“金融监督管理局”的牌子,上海市金融办也在今年1月称正在考虑加挂“地方金融监督管理局”的牌子。

不过,地方金融监管机构改革在推进过程中仍有诸多难题待解。近日,CF40旗下的上海新金融研究院(SFI)举行闭门研讨会。与会专家认为,要在国家层面明确金融办的职责和权力,清晰其定位,改变当下金融办“名不正、言不顺”的状况。此外,还应明确中央和地方的职责划分。

“集权化是金融监管体制改革的主基调。”有专家在上述会议中指出,集权化改革有三个着力点: 统一监管制度、统一监管标准、统一执行力度,防止区域间的监管套利;对于开展互联网业务的机构准入应当采取集权化管理,防止产生监管洼地;应建立对于地方金融管理部门的问责机制,压实地方监管责任。